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电源建设市场不规范现象及对策

从计划经济到市场化改革,从集资办电到主辅分离,从“大干快上”、“跑马占地”到煤电建设项目“急刹车”、“刹死车”,电力建设火电施工企业铸就了我国火电装机逾10亿千瓦的辉煌,也遭受着压减煤电产能而引发的电源建设施工产能相对过剩的“阵痛”。据中电联《电力建设企业经营情况调研报告》显示,在电力建设“新常态”下,两大电力建设集团火电板块2016年利润总额和营业收入利润率较2015年出现“双降”,资产负债率和已完工未结工程款呈现“双升”。“两金”居高不下、招投标行为不规范、合同条款不平等、已完工程结算难等市场现状,使本应分享改革红利的火电施工企业,却游走于下行的边缘,成为行业的弱势群体累累受压。究其个中原因,是行业缺乏明确的市场监管部门和监管职能划分不清。

“十三五”时期,我国经济进入“新常态”,传统发电行业固定资产投资锐减,市场规模逐渐萎缩。2016年电建企业火电板块利润总额从2015年10.43亿元下降至6.97亿元,营业收入利润率较2015年下降0.79个百分点,近半数火电施工企业亏损,生存和经营环境进一步恶化。根据预测,“十三五”期间,电建施工企业主营业务收入和利润将大幅减少,部分企业生存受到挑战。“十三五”期间仅火电建设项目营业收入将减少670亿元,利润总额减少16亿元以上,全行业面临生产经营的“寒冬期”。

电源建设市场存在四大问题

电力基础设施建设作为电力生产的首要环节和重要因素,为我国电力发展打下了坚实的基础。在1998年以前,电力部作为电力行业管理部门,同时发挥着政府管理的职能,火电建设市场相对规范。2002年国家启动首轮电力体制改革,伴随着“厂网分开”,电力建设市场初步形成,市场竞争愈发明显,尽管当时没有明确的监管机制,但电建施工企业和发电企业之间有畅通的对话渠道,促进了电力施工管控能力的快速提升,形成了强大的火电施工能力。随着我国经济快速发展,用电需求猛增,各大发电集团规模化发展,发电建设项目数量及总容量激增,与此同时,过去的行业管理逐步被企业自行管理所取代,众多不良的市场现状和竞争“陋习”,也在市场监管的死角中滋生蔓延。

招投标不规范,“最低价中标”扰乱市场秩序。一方面,不可否认,在供给侧结构性改革的背景下,国内火电建设施工能力明显过剩,部分企业存在极大的生存危机。在这种大环境下,火电施工企业迫于生存压力,以明显低于行业“平均成本价”竞标,一些项目的评标机构也对此听之任之,加上监管缺位,评标机制不够科学,存在缺陷,导致“低价中标”现象频发。另一方面,2014年下半年到2015年上半年,电建施工企业与工程业主博弈明显。业主方不认可电建企业“零利润”报价,普遍设定低于平均实际成本且不具透明度的“拦标价”,并采取“背靠背”、“各个击破”的方式与火电施工企业开展“竞争性谈判”达到压低价款的目的,适应《招标投标法》中“就同一招标项目向潜在投标人或投标人提供有差别的项目信息”的违规条款。尤其是在当前压减煤电产能的背景下,这种低于成本的“最低价中标”和违规行为,将导致火电施工企业陷入“入不敷出”和“坐吃山空”的两难境地。


实际上,住建部等部门已印发多个相关文件来规范招投标行为,但监管职能的缺失和监管范围的不明晰,导致了市场不规范现象的繁衍,这其中还包括不规范设定的投标保证金和质量保证金。近几年项目保证金的数额水涨船高,名目繁多,极端个案的投标保证金单个标段数额突破2000万元。保证金征收标准任意设定、返还不及时等现象频发,已严重危及火电施工企业正常的生产经营。

合同条款不规范,工程变更所增加的费用得不到补偿。随着工程设计深度问题而出现的标准提高,变更设计、变更材料等现象在施工过程中普遍存在,但所增加的费用却往往得不到认可和补偿。这些现象的发生与合同条款的不规范和不平等有着脱不开的干系。尽管住建部等九部委出台了建设工程合同示范文本,对建设工程工程量清单计价规范等都有很详细的标准和管理办法。但这种国家标准和规定在火电建设市场上并没有得到贯彻执行,或被招标方“视而不见”,亦或以五花八门的方式巧立特殊条款,采用合同单价和单列包干费用设定为固定价格的做法,不因市场、环境、政策变化或其他任何因素而调整,以“总价包死”的形式将经营和管理风险转嫁给施工企业,增加了施工企业成本和安全生产隐患。一方面,工期、造价、质量都是重要的合同要素,但是工期的拖延、创建优质工程等增加成本的措施往往不与费用挂钩,多投入的成本得不到认可补偿;另一方面,招标文件的实物工程量和设计图纸的实物工程量存在差异,这其中包括整个施工周期材料价格的浮动,即所谓的量差和价差,也得不到相应的认可。长此以往,电建企业得不到相应的费用补偿,亏损履约工程项目不利于电建企业的良性发展。

目前在国际上通行的“菲迪克条款”,实际上是为平衡甲乙双方关系而设定,体现了责任和风险共担的原则。目前我国电建市场的合同条款均由甲方设定,调价空间被锁死,合同的客观、公正和科学性无从体现。不能客观地对商务价格作调整,就是因为缺乏相应的市场规则和有效监管,造成招标投标过程中的法律意识淡薄。

工程预付款执行不规范,导致项目启动难度增大。在市场环境相对较好时期,工程的预付款付给相对规范,不存在扣减或付给滞后的问题。但随着近几年电建施工企业的市场地位的愈发被动,工程预付款呈现缩减态势,甚至在一些民营企业承建的项目中出现“零”预付款或垫资的情况。即便以前些年足额收取预付款的条件,也难以满足开展前期准备工作的资金需求。在这样恶劣的环境下,施工企业只能通过银行贷款来解决流动资金,加大了施工企业财务成本。背负不断扩大的工程成本和施工风险,遭受保证金提额和预付款扣减的双重挤压,已成为目前电建施工企业普遍面临的又一大问题。

以审计结果为结算依据导致结算周期延长,滞后电建企业效益回收。工程完工后,很多项目出现不能及时进行竣工结算的情况,有的甚至长达数年,竣工结算拖延半年至一年已成为常态。一方面,由于施工期间业主方以口头承诺变更事宜而不出具书面变更或委托资料,有些变更虽然明确留待工程结算时解决,但随着结算周期的延长,费用索赔的不确定性因素增加,常常出现推诿扯皮现象,致使变更索赔工程量签证过程非常艰难。另一方面,电建施工企业与业主单位在人工费调整、材料价差、赶工费、优质优价、合同外工程量差、工程预算定额标准等方面的理解也存在较大分歧,转移财务经营风险的事项也经常发生,也是双方结算困难的重要原因。

工程审计的初衷是保证竣工项目费用真实、合规,维护国家及项目各市场主体利益及市场公平。但目前一些审计单位的审计费用往往与审减额挂钩,业主方单方面委托的第三方审计过程中经常出现有失公平公正的做法,如随意增加审计次数、延长审计周期,甚至出现要求审减额达到预定值的情况。业主单位、施工企业及审计单位三方关系错综复杂,也是产生不规范及腐败行为的重要环节,导致项目竣工结算周期一再延长,这期间的资金投入只能靠施工企业自筹解决,效益回收滞后客观加大了施工企业的经营成本,这些也都是电力工程建设市场不规范的现象。